Az Ameriai Egyesült Államok újonnan megválasztott, 45. elnöke, Donald John Trump, 2017. január 20-án tette le hivatali esküjét. Kampányát, beiktatását és elnöki első hetének ténykedését nagy sajtófigyelem és sok kritika kísérte. Viszont talán egyetlen egy beszéde vagy nyilatkozata sem vert akkora port, mint az úgynevezett bevándorlási utasítása. Szinte még meg sem száradt az érvényesítő aláírás a papíron, az aktív (hiperaktív?) közigazgatás máris lezárt repülőtereket, visszafordított beutazókat és akarva vagy akaratlanul - ezt már nem tudjuk meg - világméretű botrányt okozott. Ne siessünk azonban előre, vessünk egy pillantást a szabályozás szövegére hatályba lépését követő egy hét és egy lépés távolságból.
Műfaji keretek
Az utasítás nem igazán jó fordítás. Az "executive order" tulajdonképpen a végrehajtó hatalom fejének jogi felhatalmazás alapján kiadott szabályozó aktusa, amely köztelező erővel bír közigazgás szerveire. Tartalmát az fejezné ki leginkább, ha "végrehajtási utasításnak" fordítanánk. Az alkotmány közvetlenül nem nevesíti ezt és a hasonló elnöki aktusokat, hanem azok az alkotmány szövegéből vezethetők le. Az itt vizsgált utasítás szövegében egyébként megjelenik még a "presidential proclamation" műfaj is, amelyet talán úgy fordíthatnánk, hogy "elnöki hirdetmény". Az előbbivel szemben nincs kötelező ereje és inkább politikai műfaj, mint adminisztratív. Trump elnök által kiadott hasonló szabályozások itt érhetők el. A felhatalmazást tartalmazó bevándorlási törvény (8 U.S. Code § 1182) pedig itt. Ezzel az utasítással tehát az elnök a (mi fogalmaink szerinti) államigazgatásnak adott parancsot szakigazgatási kérdésben.Az utasítás célja
A nevesített cél a terrorizmus elleni védelem fokozása. Az utasítás úgy látja ezt megvalósíthatónak, hogy beutazási korlátozást vezet be, pontosabban a meglévő korlátozásokat felülvizsgálja és ennek idejére átmeneti szabályokat vezet be. Mindezek eredője, alig meglepő módon, 9/11, amely szinte egyetlen érvként tűnik fel a szövegben. Ez egyszerre érthető és ugyanakkor nem, hiszen közvetlen terrorfenyegetettség nem is külföldről van: a 2001-es terror támadás óta elkövetett hasonló cselekmények túlnyomó részét amerikai állampolgárok és régen letelepedett személyek követték el - nem külföldiek. Ezért inkább csak érzelmi alátámasztására elegendő ez az érv, többre nem.Az utasítást 2017. január 27-én, pénteken írta alá az elnök. Azóta eltelt egy hét sokféle értelemzést hozott: legelőször az érzelmi és a politikai sík keveredett a tényleges szöveg ismerete nélkül; majd megjelent a migrációs- és menekültpolitikai szintű, később a biztonságpolitikai elemzés. Minden értelmezés mást olvasott ki a szövegből. Azt, hogy ez a szabályozás hasonlít egy rossz vágányra terelt száguldó tehervonathoz nem bizonyítja jobban, mint hogy a Fehér Ház és a biztonságért felelős minisztérium pár nappal a hatályba lépés után már közleményben magyarázta az utasítás szövegét. (Lásd: Január 29.)
Két tárgy: Idegenrendészet-határvédelem...
A végrehajtási utasítás alapképlete egyszerű: ha a vízumrendszer erősebb szűrő mechanizmusokkal rendelkezik, meg lehet akadályozni a terroristák beáramlását. Legalábbis elméletben. Ennek értékelése gyorsan elvinne minket az ingoványos érzelmi-politikai elemzésekhez, így inkább nézzük csak tisztán a szövegben tartalmazott közigazgatási eszközöket.A vízum-eljárás teljes felülvizsgálatát rendelte ez az elnök ezzel az utasítással. A teljes munka 3-6 hónap alatt be is kell fejeződjön. Az állami főhatóságok által készítendő jelentések nyomában további felülvizsgálat lesz - várhatóan idén nyáron, amikorra ezt az egész felhajtást a világ rövid hatótávolságú memóriája már régen elfelejtette és a hírportálok keresőiben sem találunk rá.
A vízum-felülvizsgálat az eljárás két szakaszát érinti. Általában a vízum-eljárásban az elnök vizsgálati standartok (screening standards, Sec.4.) kialakítását rendelte el. Nevezzük ezt általános felülvizsgálatnak. Ebbe a minisztériumi szintű főhatóságokon kívül a szövetségi nyomozóhatóságot (FBI) is bevonta. Ezen kívül a vízum-interjúk megfelelőségét is vizsgálni fogják, valamint azt, hogy az egyes országokkal fennáll-e a vízum-kölcsönösség.
A másik terület a már folyamatban lévő vízumok, egyedi ügyek felülvizsgálata. Szűkebb értelemben ez váltotta ki a nagy sajtóvisszhangot. Új azonban itt sincs a nap alatt: 2016 februárjában, tehát egy éve még az Obama-kormányzat határozta meg azt a hét államot, amelyek kivettnek minősülnek a vízumeljárásban. Irak és Szíria a bevándorlási törvényben (USC § 1187 (a)(12)) vannak nevesítve, míg a többi államot a Biztonságpolitikai Minisztériumként meghatározható Department of Homeland Security nevesítette.
A jelen végrehajtási utasítás tehát külön államokat nem nevesít, hanem csak hivatkozik a korábban meghatározottakra. Hogy ennek valóban van-e szakigazgatási relevanciája vagy az USA külpolitikájának egy újabb csizmája került-e az asztalra, azt szintén nem szeretném megítélni. Az államok kiválasztását nem indokolták, így az értékelésben csak felvetésekre támaszkodhatnánk. A kiválasztás önkényessége vitán felüli, de ezt úgy látom, a mindenkori szövetségi közigazgatás fel is vállalja.
A kivett országokból érkező bevándorló vagy nem-bevándorló (ez a két fő vízum-kategória van) személyek beutazását az elnök azonnali hatállyal függesztette fel, 90 napra, amíg az általános felülvizsgálat tart. Az átmeneti idő letelte után a titkosszolgálat és két minisztérium közös jelentést készít és (az érintett államok nyilatkoztatásával) új listát készítenek azon országokról, akik állampolgárait nem, vagy nagyon szigorú feltételek mellett engedik be az USA területére.
Az utasítás a végére hagyta a határrendészeti változást: új biometrikus be- és kiléptetési rendszer létrehozását rendelte el az elnök. Ez minden beutazóra érvényes monitoring rendszer lesz, várhatóan még idén.
...és menekültügy
A menekültügyi kérdésekben is felülvizsgálatot rendel el az utasítás. Ennek érdekében 120 napra az USA menekültügyi rendszerét (USRAP) felfüggeszti. Eközben az egyedi ügyekben mérlegeléssel lehetőséget ad a minisztériumnak, hogy befogadásról döntsön (Sec 4. e.). Ezzel a nemzetközi kötelezettségeknek próbál eleget tenni, hiszen nem teljes a menekültek előtti kapuzárás, csak a hatósági eljárás felülvizsgálatának idejére korlátoz.
A menekültek közül a vallási alapon üldözötteket kiemeli az utasítás (Sec 5.b.). Abban az esetben, ha kisebbségi vallásnak minősül a menedéket kérő vallása, előnyt élvez a más kérelmezőkkel szemben. Bár ezt az utasítás nem mondja ki, de látva, hogy fenti korlátozott országok mind muszlim államvallásúak, így láthatóan a keresztény valláshoz tartozó kérelmezőket kívánja előnyben részesíteni a menekültek között.
A menelkültügyi nemzetközi szabályozással azonban két bekezdés mégis csak kérdéseket vet fel. Az egyik, hogy a szíriai menekülteket teljes egészében kizárja a kérelmezők közül (Sec 5.c.), valamint a menekült-kvótát korlátozza (Sec 5.d.).
Az USA közigazgatási személyzeti politikája híres az ún. váltógazdaságról. Ha új elnök jön, cseréli az államigazgatás embereit is. Ezt már Magyary híres, 1934-es Amerikai Államéletről írt monográfiájában is megjegyzi. Kritika természetesen azóta is éri a rendszert és persze ez sem fekete-fehér: teljes cserét már csak erőforrások hiánya miatt sem tud tenni egy-egy új vezető.
Az viszont feltételezhető, hogy az egy hete megválasztott új elnök parancsának minden hivatalban maradni kívánó hivatalnok sokkal jobban meg akar felelni. A parancs teljesítése ilyen esetben még a gondolkodás háttérbe szorítását is jelentheti - mint láttuk az utasítás aláírását követő hétvégén lezárt reptereket és fejetlenséget.
Az, hogy az elnök és a minisztérium pár nappal az utasítás kiadását követően annak értelmezésére szorult, azt jelenti, hogy egyáltalán nem volt felkészítve az apparátus az azonnali végrehajtásra. Nem volt koncepció, és főként: nem volt elég információ a megfelelő végrehajtáshoz.
Feltehetnénk a kérdést, hogy ha mindezt megelőzi egy rendes tervezési-felkészítési folyamat, elkerülhető lett volna-e a világméretű felháborodás? Valószínű a szabályozás tárgya miatt nem. De legalább a reptereken kialakult kezelhetetlen helyzet megelőzhető lett volna.
Összességében érdemes tehát egy emlékeztetőt tenni naptárunkba, hogy 2017 nyarán és telén újra nézzük meg az USA bevándorlás-politikáját, mert ezzel az utasítással a folyamat nem végetért, hanem éppen csak a közepén tart.
Mi lehetett a probléma hátterében?
Még egyszer elvonatkoztatva a menekült és bevándorló emberektől, vízumoktól és repterektől, vessünk egy pillantást a műfajra és kiadásának pillanatára.Az USA közigazgatási személyzeti politikája híres az ún. váltógazdaságról. Ha új elnök jön, cseréli az államigazgatás embereit is. Ezt már Magyary híres, 1934-es Amerikai Államéletről írt monográfiájában is megjegyzi. Kritika természetesen azóta is éri a rendszert és persze ez sem fekete-fehér: teljes cserét már csak erőforrások hiánya miatt sem tud tenni egy-egy új vezető.
Az viszont feltételezhető, hogy az egy hete megválasztott új elnök parancsának minden hivatalban maradni kívánó hivatalnok sokkal jobban meg akar felelni. A parancs teljesítése ilyen esetben még a gondolkodás háttérbe szorítását is jelentheti - mint láttuk az utasítás aláírását követő hétvégén lezárt reptereket és fejetlenséget.
Az, hogy az elnök és a minisztérium pár nappal az utasítás kiadását követően annak értelmezésére szorult, azt jelenti, hogy egyáltalán nem volt felkészítve az apparátus az azonnali végrehajtásra. Nem volt koncepció, és főként: nem volt elég információ a megfelelő végrehajtáshoz.
Feltehetnénk a kérdést, hogy ha mindezt megelőzi egy rendes tervezési-felkészítési folyamat, elkerülhető lett volna-e a világméretű felháborodás? Valószínű a szabályozás tárgya miatt nem. De legalább a reptereken kialakult kezelhetetlen helyzet megelőzhető lett volna.
Összességében érdemes tehát egy emlékeztetőt tenni naptárunkba, hogy 2017 nyarán és telén újra nézzük meg az USA bevándorlás-politikáját, mert ezzel az utasítással a folyamat nem végetért, hanem éppen csak a közepén tart.
Nincsenek megjegyzések:
Megjegyzés küldése