AZ AUTONÓMIA, MINT STABILITÁS ÉS MÁRKA

A Ponta-kormány által tervezett új régióbeosztás és Székelyföld

A 2012. december 9-én tartott romániai választások eredményeképpen Victor Ponta a Szociálliberális Unió elnöke került a miniszterelnöki székbe. Ponta jelenleg maga mögött tudhatja a román parlament mindkét házában a képviselők kétharmadának támogatását, ezzel pedig alkotmányozó többségre tett szert. A kormány célkitűzései közé tartozik a megyerendszer átalakítása, a régiós szint megerősítése. Ezzel egy időben, illetve nyilvánvalóan Románia területi átszervezésére készülve erősödtek fel azok a hangok, amelyek a mai Kovászna, Hargita és Maros megye egy részét kitevő történelmi Székelyföld részére, amely lakosságának 74% magyar nemzetiségű, az európai mintákhoz hasonló autonóm státuszt követelnek. Azt, hogy egy kisebbség számára miért fontos az önkormányzás ezen fokának elérése már sokan sokféle szempontból tárgyalták. De vajon egy autonóm terület mit hozhat magának az autonómiát megadó országnak? Jól járhat-e vele az adott ország?

A nagyvilágban egyáltalán nem szokatlan, hogy az egyes államok élnek a területi autonómia intézményével államszervezetük kialakításakor. Ennek lényege, hogy egy olyan aszimmetrikus államszervezet jön létre, amelyben egyes területek - jellemzően azok a területek, ahol valamely kisebbség alkotja a többséget – az ország többi részétől eltérő alkotmányos státusszal rendelkezik, amely jellemzően a többi területhez képest szélesebb önkormányzati jogosítványokat jelent. Ettől teljesen eltérő területszervezési elvek a centralizált egységes állam, valamint a teljesen szimmetrikus föderalizmus – legyen az integráció vagy devolúció útján létrejött - amely minden alkotó egysége, állama ugyanolyan mértékű önkormányzatisággal rendelkezik. Autonóm státuszt jellemzően három úton adnak az országok egyes területeiknek: a) külső beavatkozás, vagy külső nyomás hatására (pl.: Aland-szigetek autonómiája a Népszövetség nyomására, a kurdok lakta térség Irakban); b) a kisebbség fegyveres felkelése hatására (pl.: Észak-Írország vagy Bougainville Pápua Új-Guíneában); c) a demokratikus államok maguk hozzák létre a kisebbségek, egyes régiók jogainak biztosítására (pl.: Grönland, Korzika).[1]

A tapasztalat azt mutatja, hogy egy központosított berendezkedésű országban könnyebb bármilyen fajta aszimmetrikus státuszt létrehozni, mint egy szimmetrikus rendszerben. Ez nem csoda, hiszen ebben az esetben ez kizárólag a központi kormányzattól függ, és nem kell számolnia a regionális kormányzatok, törvényhozó testületek és politikai erők szembenállásával. De egy demokratikus ország miért dönt úgy, hogy valamely területét megkülönbözteti a többitől? Több politikai, gazdasági és praktikus szempont is szerepet játszhat, de mindenekelőtt az ország stabilitását erősíti, ha egyes régiók a többitől eltérő státuszt kapnak.

Először negatív oldalról megközelítve a kérdést. Két fontos érv szokott felmerülni az autonóm státuszok ellen. Egyrészt egyfajta dominó folyamatot indíthat meg, aminek eredményeképpen a többi terület is hasonló státuszt követelhet magának, másrészt pedig az a vélt veszély merül fel, hogy az autonóm státusz egyfajta lépcsőt jelent az ország széteséséhez. A történelmi tapasztalatok egyik félelmet sem látszanak igazolni. Azokban az országokban, ahol egyes területek speciális státuszt élveznek jellemzően nem következett be a dominó folyamat, ami alapvetően a politikai szereplők elhatározásától függ. Sem Franciaországban Korzika speciális státuszának biztosítása után nem indult hasonló folyamat, sem Olaszországban nem célja egyik régiónak sem a Dél-Tirolhoz és Valle D’Aostahoz hasonló jogállás és Finnországban sem akarja egyik régió sem követni az Aland-szigetek példáját. Az egyetlen kivétel talán Spanyolország. Ott az 1978-as alkotmány elfogadásakor a lehető legnagyobb mértékű kompromisszumra törekedtek a politikai erők ezért az alkotmány szintjén nem szabályozták véglegesen az ország területi berendezkedését. A történelmi régiók és nemzetiségek számára biztosítottá vált a speciális státusz, de a többi régió számára is nyitva hagyták ezt a lehetőséget. Ennek megfelelően Katalónia, Baszkföld, Galícia és Andalúzia eltérő státusszal rendelkeztek a rendszerváltást követően, majd a politikai paktumok eredményeképpen minden régió elérte az autonóm közösség szintet és így a kezdetben aszimmetrikus rendszer az évek során szimmetrikussá vált. Ebben az esetben nem volt egyértelmű politikai akarat sem az alkotmányozáskor, sem később az aszimmetrikus államszervezet megtartására.

De azokat a félelmeket sem igazolja a történelem, amelyek az autonóm státusz megadásával az adott ország szétesését vizionálják. A történelem során azon területek közül, amelyek aszimmetrikus, autonóm státuszt élveztek csupán Norvégia vált függetlenné (Svédországon belül 1815-1905 között Norvégia autonóm státuszt élvezett, egészen függetlenségének kikiáltásáig). Ebben a körben két esetet lehet még felhozni. Az egyik Írország, ami viszont 1920-ban egy évvel a függetlenség kikiáltása előtt, tehát túl későn kapott aszimmetrikus státuszt. A másik eset Eritrea, ami Etiópián belül élvezett autonóm státuszt, amit azonban 1962-ben visszavontak tőle és harminc évvel ezután vált független országgá. A történelmi tapasztalat azt mutatja, hogy a XX. Században az egységes központosított államberendezkedés (Nagy-Britannia 1920-ban), valamint a szimmetrikus föderális rendszer (Jugoszlávia, Csehszlovákia) vezetett legkönnyebben az adott ország széteséséhez.[2] Ezzel szemben pedig annak az országnak a stabilitását, ami például számottevő és egy adott területhez kötődő nemzetiséggel rendelkezik, éppen az aszimmetrikus berendezkedés adja. Ebben az esetben az autonómiával rendelkező területnek egyfelől nem érdeke, hogy másik országhoz tartozzon, hiszen abban elveszti kivételes státuszát, illetve mivel jellemzően kisméretű területekről van szó ezért a függetlenségnél jobb számukra a többségi nemzet által nyújtott háttér. Tipikus példa erre Dél-Tirol, amely bár többségében német nyelvű és korábban Ausztriához tartozott, de egyáltalán nem szeretne Ausztria tízedik bundesland-ja lenni és a függetlenséghez sem fűződik számottevő érdeke.

A világ azon országai, ahol autonóm státusszal rendelkező területek találhatóak (forrás: www.wikipedia.hu)

Pozitív oldalról megközelítve a kérdést meg kell említeni, hogy a kisebbségi kérdés kezelésére megadott autonóm státusz megfér az egységes politikai nemzet gondolatával is. Erre jellemző példa Spanyolország. A spanyol alkotmány értelmében a szuverenitás letéteményese a spanyol nép összessége, amelybe beleértendő minden nemzetiség (katalán, baszk) is, amelyeknek éppen az alkotmány értelmében biztosított az autonóm státusz és a széles körű önkormányzatiság (igaz ez az évek során ki lett terjesztve az egész országra.) Éppen ez az egy politikai nemzethez tartozás, amely politikai nemzet a szuverenitás kizárólagos letéteményese, a legfőbb akadálya a függetlenségi törekvéseknek és legfőbb garanciája az ország egységének. De például az Egyesült Királyság esetében a többek között Skóciának is biztosított speciális státusz eredménye, hogy a közelgő népszavazáson az előzetes felmérések rendre mindössze 20% körülire mérik a függetlenség támogatottságát. Éppen ezért az akut szeparatista törekvések egyik bevált gyógyírje is lehet a speciális autonóm státusz. Erre jó példa, hogy Irakban a kurd követelések semlegesítésére is az autonóm státuszt alkalmazzák, de a különleges helyzetben lévő transznisztriai terület problémájának egyik megoldási lehetősége lehet a széles körű speciális, autonóm státusz biztosítása.

De az autonóm státusz nemcsak az ország stabilitása szempontjából és a nemzetiségek helyzetének és jogainak biztosítása szempontjából jó. Az autonóm státusz a régió és az adott ország védjegyévé, márkájává válhat. Olyan márkává, ami az egész világon ismerté teheti nemcsak a régiót, de az autonómiát megadó országot is. Dél-Tirol, Aland-szigetek, Quebec, Skócia, Wales mind olyan régiók, amelyek részben speciális státuszuknak köszönhetik ismertségüket. Az ő esetükben az autonómia nemcsak az emberi jogok tiszteletben tartásának, de a gazdasági prosperálásnak is márkájává vált. Az autonómia márkát és a területi önkormányzatiság terén elért eredményeket nemcsak az érintett régiók, de az adott államok is sajátjukként ismertetik, promotálják még nemzetközi szinten is (pl.: turisztika, befektetés ösztönzés, konferenciák, kutatóintézetek, bestpractise-ként bemutatás) amelyre mindkét fél büszkeséggel tekint, és amely maga is példává válhat.

Éppen ezért Székelyföld autonómiája nemcsak az ott élő magyarság érdeke, de Románia stabilitását és nemzetközi presztizsét is erősíti. A román alkotmányozó többségnek tehát óriási felelőssége van abban, hogy Románia érdekeit is szem előtt tartva a tervezett régió átalakítást felhasználva, a sikeres európai minták mentén rendezze Székelyföld státuszát. Tekintettel arra, hogy a tervezett román alkotmánymódosítás által érinteni kívánt területszervezési kérdések szorosan érintik a kutatócsoport kutatási területét, ezért az elkövetkezendő hónapokban kiemelt figyelmet szentelünk a témának.

Farkas Vajk

AUTONOMY AS STABILITY AND BRAND

As a result of the Romanian parliamentary elections on 9^th December 2012 Victor Ponta the president of the Social Liberal Union has become the prime minister of Romania. Ponta is supported by the 2/3 of the members of both houses of the Parliament so he has obtained constitutional majority. The restructuring of the county system, the consolidation of the regional level are among the objectives of the Government. At the same time in connection with the territorial restructuring plans we hear more and more frequently opinions concerning a possible autonomy for a part of Covasna, Harghita and Mures, for the historic Székely land in one wordwhere the nationality of 74% of the inhabitants is Hungarian and they claim authority similar to the European models. Many debates have been already made upon the importance of a high level authorityfor a minority but what benefit if any can an autonomous territory offer to the whole country?

It is not unusual in the world that the states choose the institution of territorial autonomy when they establish their state organization. The main point is that they build up an asymmetrical state organization in which the different regions, typically those where a minority is in majority, has a constitutional status different from the rest of the country and it gives them more right to self-determination. Totally other types of territorial organizational principles are the centralized state and the asymmetrical federalism, established even by integration or by devolution when each unit, region or state owns the same level of local authority principle. Typically there are three ways how the states give autonomy for a territory: a., in response to an external pressure or foreign intervention (e.g. the autonomy of Aland Islands thanks to the pressure of the League of Nations, the Kurd area in Iraq) b., thanks to an armed uprising of the minority (e.g. Northern Ireland, Bougainville in Papua New Guinea) c., democratic states (e.g. Greenland, South Tyrol, Corsica).

According to gained experiences it is much easier to establish any kind of asymmetric status in a centralized state than in a symmetric system of government. It is not surprising because in this case the decision depends only on the central government andit doesn’t have to take into consideration the opposition of the local authorities, the legislative body or the political forces. Why is a democratic state willing to distinguish one of its regions from the others? Many reasons can play part in a decision like this but above all when a certain region gets different status than the others it strengthens the stability of the state.

First let’s approach the question from a negative point of view. Usually two important reasons emerge against the autonomous status. Partly it can activate a certain domino process and all the others can claim similar status from the government, partly the putative danger can arise that the independent position can be a step forwards the disintegration of the country. The historic experiences do not seem to prove any of these fears. In those countries where certain regions enjoy special status the domino effect generally hasn’t been realized because it basically depends on the decision of the political forces involved. There was not a process like this neither in France after the special status had been given to Corsica; nor in Italy, not even one of its regions wanted legal status as has South Tyrol and Valle D’Aosta; not even in Finland the regions wanted to follow the lead of the Aland Islands. The only example for the opposite seems to be Spain. In Spain at the adoption of the Constitution in 1978 the politicalforces wanted to achieve the highest degree of compromise possible and they did not fix the territorial system at constitutional level. The historic regions and nationalities possess the special status andthe possibility of it is providedalso for the other regions. In compliance with it Catalonia, The Basque Country, Galicia and Andalusiahad different status after the regime change then as a result of political agreements every region achieved the autonomous community level and therefore the originally asymmetric system has become symmetric during the years.

The fear of the vision thatthe autonomous status of a region leads to the disintegration of the country is also unfounded. In history among the countries withautonomous, asymmetric status only Norway has become independent (it had been having autonomous status within Sweden between 1815 and 1905 till the proclamation of independence). Two cases are known in this field. The first is Ireland, the country that had achieved asymmetric status too late, only 1 year before the proclamation of independence in 1920. The other one is Eritrea which had had autonomous status within Ethiopia, then it was withdrawn in 1962 and became an autonomous country only 30 years later. According to historical experiences in the 20^th century the homogeneous centralized political system (Great Britain in 1920) and the symmetric federal system(Yugoslavia, Czechoslovakia) are the easiest to disintegrate whereas the asymmetric status provides stability for a country having considerable number of nationalities twitted to their territory. In this case the autonomous region is not interested in trying to belong to another country as it would lose the special status and mostly its territory is small so the background offered by the majority nation is better than independence. The best example is South Tyrol where mostly German speaking population live and it belonged to Austria in the past but it doesn’t want to be the 10^th bunderland of Austria and independence is not in its best interest either.

Approaching the problem from the positive side it must be mentioned that the minority problems and the idea of a homogeneous political nation get on well with each other. This is characteristic of Spain. According to the Spanish constitutionthe people of Spain as a whole has the sovereignty, all the nationalities together (Catalan, Basque), so the constitution insures the autonomous status and the wide range self-determination (later on all the country received these privileges).They belong to one political nation and it is the main obstacle of the independence ambitions and the main guarantee of the unity of the country. The United Kingdom ensured special status to Scotland and in response (according to the predictions for the coming referendum) only 20% of the population would vote for the independence. Special autonomous status can be a cure for the acute separatist ambitions. It was used in Iraq to neutralize the Kurdish claims andthe wide-ranging special status, the guarantee of autonomy could also be an effective solution to the special situation of the Transnistrian territory.

The autonomous status is good for the stability of the country, for the assurance of conditions and rights of nationalities. The autonomous status can become the brand of a region or of a certain county. A brand that makes not only the region but also the authority giving country known all over the world; South Tyrol, Aland Islands, Quebec, Scotland, Wales are regionsknown partly because of their special status and on international level boththe region and the country proudly recognize the acquired results of this well-functioning territorial self-governmental system as their own.

Vajk Farkas

---

[1] McGarry, John: Assymetrical Federalism and the Plurinational State. Position paper for the 3rd International conference on Federalism, Brussels, 3-5 March 2005.

[2] McGarry i. m.